中國網/中國發展門戶網訊 重大科技基礎設施（以下簡稱“大設施”）是為探索未知世界、發現自然規律、實現技術變革提供極限研究手段的大型復雜科學研究系統，是突破科學前沿、解決經濟社會發展和國家安全重大科技問題的物質技術基礎。黨的十八小樹屋大以來，習近平總書記多次強調要加快建立世界一流的重大科技基礎設施群。2023年2月21日，習近平總書記在中共中央政治局第三次集體學習中指出“要科學規劃布局前瞻引領型、戰略導向型、應用支撐型重大科技基礎設施，強化設施建設事中事后監管，完善全生命周期管理，全面提升開放共享水平和運行效率”。這對我國大設施的管理水平和效能發揮提出了更高要求。
我國大設施的建設最早可以追溯到“兩彈一星”計劃，自2000年以來進入快速發展期。2007年由國家發展和改革委員會、科學技術部、教育部編制的《國家自主創新基礎能力建設“十一五”規劃》，啟動了散裂中子源、強磁場裝置、大型天文望遠鏡等12項大設施項目。2013年國務院發布的《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012—2030年）》明確了要瞄準科技前沿和國家重大戰略需求逐步完善重大科技基礎設施體系。2017年國家發展和改革委員會會同相關部門發布了《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規劃》，提出進一步強化國家重大科技基礎設施對經濟社會發展、國家安全和科技進步的支撐保障作用，建設目標是“到2020年，重大科技基礎設施建設和運行聚會總體技術水平進入國際先進行列，運行和使用效率整體達到國際先進水平，一批設施的技術指標居國際領先地位”。
然而，目前我國大設施在建設和運行過程中也暴露出了一些問題，一些設施的效能未能充分發揮，關鍵原因之一是大設施專業人才隊伍建設不足。受到“重設備、輕人員”財政傳統的影響，目前國家在大設施的建設階段一般只提供設備費和基建費，不提供人員經費。科研院所和高校等大設施依托單位負責組建一支專職的研制、工程、管理人員隊伍并負責大部分人員經費。然而，如果依托單位沒有較足夠的設施專職人員編制或額外經費，設施建設人員往往需要承擔更多的工作量或面臨較低的待遇。因此產生的人員流失和人才隊伍不穩定問題將直接影響大設施建設進度。由于大設施具有大型復雜系統工程的屬性，涉及科學、技術、工程和管理等多層面的交叉問題，除了科研人員，其建設和運行還依賴一支高素質的專業技術人才和管理人才隊伍。其中，專業技術人才包括設施工程建設人才、實驗人才（如實驗科學家）和其他專業工程師等。在我國目前的科技人才評價體系中，大部分單位未能充分考慮大設施專業技術人才工作內容和方式的特殊性。這類專業技術人員的考核激勵與一般科研人員沒有區分，主要還是根據論文和科研項目，導致這部分人才職業發展困難，嚴重降低了他們的工作積極性和穩定性。技術支撐人員的激勵不足將直接損害大設施的建設與運行效率，并嚴重制約大設施科學效益和社會效益的發揮。
在創新系統和創新鏈的理論中，創新涵蓋了包括基礎研究、應用研究、技術開發、生產和運作等在內的一系列過程。在這個復雜過程中，需要科研人員、專業技術人員和創新管理人員等不同類型的創新人才作為主體，通過不斷的互動來促進新知識、新技術和新應用的產生。對大設施而言，其不僅涉及基礎研究問題，還涉及復雜的工程管理問題，以及之后的設施運行和成果轉化問題。因此，大設施發揮最大效能需要從工程、科學、技術、轉化等多方面共同發力。但我國現行科技人才體系側重于基礎科研人員的培養和激勵，缺乏對專業工程人才、專業技術人才、創新管理人才的關注。因此，強化優化大設施專業人才隊伍建設，并從制度設計上激發各類人才的工作積極性與潛力，對發揮大設施效能、提高國家科技競爭力有著重要意義。
本文聚焦國家大設施建設和運行過程中的專業人才隊伍建設問題，調研了多個處于不同階段如正在建設中、剛剛完成建設和已經穩定運行多年的典型大設施，梳理了人才隊伍建設狀況和突出問題。在此基礎上，本文以全球范圍內X射線自由電子激光領域的標桿裝置為例開展分析，包括美國SLAC國家加速器實驗室的直線加速器相干光源、歐洲X射線自由電子激光裝置、日本理化學研究所自由電子激光裝置、韓國浦項自由電子激光裝置，總結了這些國際裝置在人員經費、人才結構、待遇和晉升方面的經驗。為助力我國更好地依托大設施建設世界科技強國，結合國內現狀和國際先進經驗，本文提出了3點針對強化優化大設施專業人才隊伍建設的政策建議。
大設施的多元人才體系
大設施是科學家開展前沿實驗以取得科技突破的重要平臺。但這些實驗是在實驗操作人員、系統工程師和設施運行管理人員等一系列專業人員的共同努力下完成的。這些專業人員在科研項目中承擔了工藝、測試、數據分析、用戶管理等工作，是大設施發揮效能的關鍵支撐力量，與科研人才一起構成了大設施的多元人才體系。圖1呈現了大設施生命周期不同階段的主要活動以及所需的專業人才。可以看到，在設施預研、建設、運行維護和改造退役的每個環節，科研人才、工程建設人才、實驗人才、其他技術人才和管理人才都發揮了重要作用，共同決定了大設施創新效能的發揮。
科研人才是大設施的主要使用者。他們提出科學問題、設計實驗方案、分析實驗數據并得出科學結論，在設施的預研、建設和改造退役階段與設施工程人員和管理人員深度協作。工程建設人才負責按照科學家的科研需求對大設施進行設計、建設、調試和改造，確保大設施的實驗條件和性能符合探索科學問題的需求。實驗人才是大設施在進行科學實驗階段的重要技術輔助力量。他們是設施中最熟悉裝置操作流程、參數調節、技術問題識別與處理的專業人員，主要職責包括為科學家的科研實驗準備所需材料、進行大部分實驗操作、記錄和分析實驗數據、撰寫技術文檔等和科研實驗直接相關的技術工作。由于和科研實驗聯系緊密，實驗人才主要參與設施在運行維護階段和改造階段的工作。除了實驗技術人才外，大設施的運行還需要一些其他技術人才提供保障，如設施系統工程師、放射性樣本防護管理員、數據及系統維護管理員等。管理人才負責統籌設施的建設和運行，承擔用戶管理、用戶科普和組織專業學術會議等工作，并且負責設施的人事、財務、公共服務等傳統管理工作。管理人才往往為復合型人才，不僅需要具備項目管理能力、團隊領導能力和溝通協調能力，還需要具備扎實的科學和工程技術背景，能夠理解和把握基礎設施的技術原理和運行機制。
雖然近年來大設施得到政府和科學界的廣泛重視，但我國大設施整體水平與提升原始創新能力和支撐重大科技突破的目標仍有差距，一些大設施的科技水平和使用效能還需提高，同時管理體制機制有待優化。特別是由于待遇不高、考核不合理、職業前景不明朗等原因，一些設施的工程建設人才、實驗科學家、專業工程師和管理骨干流失嚴重。他們的發展受限將對大設施的建設和運行產生了嚴重不良影響，包括項目建設的不穩定甚至延誤、科學家開展實驗受限、設施使用效率不高甚至實驗安全隱患等。因此，提升大設施效能，加強專業人才隊伍建設刻不容緩。
我國大設施專業人才隊伍建設的突出問題
2012—2023年，筆者團隊對國內5個大設施進行了長期跟蹤。這些設施來自3座城市，并分別處于建設中、剛剛完成建設和已穩定運行多年等不同階段。筆者團隊共進行了8次現場調研，針對設施的項目建設方、設施管理者、實驗站工程師和科學家用戶進行了15次半結構化訪談和4次專家座談會。根據調研結果總結了有關大設施人員經費與人才考核的3個突出問題。
大設施建設經費中人員經費不足
大設施人才隊伍建設面臨的主要難題之一是設施建設過程中缺乏足夠的人員經費支持。根據2014年出臺的《國家重大科技基礎設施管理辦法》，大設施主要由國家投資建設，地方政府等主管單位應制定和落實各項配套政策，而國家撥付的設施建設費中一般不包含人員費用。以中國科學院高能物理研究所（以下簡稱“高能所”）承擔大設施建設任務為例，工程建設的工作需要額外人員，但這部分人員沒有專門經費支持，大部分人員經費來自高能所自己的編制人員費。財政經費可以提供一部分額外的資金來支持返聘和外聘人員，如以3 000元/月的待遇進行臨時招聘，但這樣的待遇很難招到符合要求的人才。又如，據筆者團隊調研的某設施反映，國家發展和改革委與地方政府共同撥付的建設經費中沒有人員費這個科目。因此，參與該設施建設的各類專業人員，包括工程建設人員、技術人員和管理人員等都需要掛靠在該項目依托的科研單位。這些專業人員的待遇、招聘和考核也因此參照依托單位的規定或辦法，這導致與大設施建設相關任務的復雜性和獨特要求產生了錯配。當依托單位為科研院所或高校時，因其對招聘人員學歷的較高要求，容易導致設施難以招聘到合適的工程建設技術人員的情況。
大設施建設費中缺乏人員經費的制度原因是大設施屬于國家基本建設項目。按照財政部2016年公布的《基本建設財務規則》，“建設成本是指按照批準的建設內容由項目建設資金安排的各項支出，包括建筑安裝工程投資支出、設備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出”。因此，人員績效費用不屬于建設成本的支出范圍。近年來，一些大設施建設過程中缺乏人員經費支持的問題已變得十分突出。2017年，全國政協十二屆全國委員會向國家發展和改革委提出過《關于完善國家重大科技基礎設施建設經費投入機制的提案》，建議在國家重大科技基礎設施建設費中列支人員績效費用。國家發展和改革委的回復意見是將督促大設施建設主管部門和依托單位按照《國家重大科技基礎設施管理辦法》建立健全符合國家重大科技基礎設施建設特點的人力資源管理制度，制定相應的考核和激勵辦法，組建并穩定一支專職的研制、工程、管理人員隊伍。目前，該管理辦法對大設施主管部門和依托單位在提供人員經費方面責任的描述較為籠統。隨著我國大設施的建設進入高速發展期，建設期間專項人員經見證費的不足可能嚴重制約大設施人才隊伍的建設和設施本身的發展。
設施人才考核體系不合理
許多大設施還面臨著人才考核激勵與任務不匹配的問題。長期以來，基礎研究都被認為是科學技術進步的動力和經濟發展的最初源頭，對科研人員的評價標準主導了我國對創新人才的評價，特別是針對專業工程技術人員和創新管理人員等其他類型人才的評價和激勵制度尚不成熟。然而大設施真正發揮其科學效益需要依賴一支涵蓋基礎科研人才、實驗科學家、技術工程師、裝置管理人才等多元創新人才的隊伍，因此需要制度支持去激發各類人才的創新活力和潛力。筆者團隊在調研中遇到的一個普遍問題就是，對實驗科學家、技術工程講座師等不同人才的考核需要參照這些人員依托單位的規定或辦法，考核指標往往以論文和科研項目為主。這一現象導致這些人才不愿把精力花在儀器研制、技術攻關和運行優化上，從而對大設施的建設和運行產生不利影響。
以筆者團隊調研的某大設施為例，雖然其在人員考核方面已經做出了一系列改進，但目前仍面臨明顯的專業技術人員流失問題。主要有2點原因：該設施對技術人員有著較高的要求，往往需要其獲得博士學位并有相關工程實施經驗，而這類人才在產業界可以找到待遇更高的工作。受限于該設施依托單位的規定，目前該設施的專業工程人員并不能指導碩士生或博士生，難以形成團隊。這從一定程度上增加了他們開展科研和技術攻關的難度，因此這部分人才也更容易流失。在筆者團隊調研的另一大設施中，實驗科學家和線站工程師普遍反映他們目前的薪資待遇不高，特別是和科研人員相比。此外，他們的職稱評定“主要看論文和項目，但工作內容更多是與工程和實驗相關，不利于發表科研論文”。這導致這部分人才評職稱面臨較大困難，副教授或高級工程師往往是他們的職業“天花板”，哪怕再優秀的專業技術人才也很難獲得正高級別的職稱。
國外大設施人才隊伍建設經驗
與我國相比，美國、英國、德國、法國、日本等世界主要科技強國更早地建設并運行了一批世界領先的大設施，這些國家在大設施人才隊伍建設方面有一些可以借鑒的經驗。為了保證國外設施對國內被調研設施的可借鑒性，筆者選取了X射線自由電子激光（XFEL）這類大設施開展分析。
XFEL是20世紀末發展起來的新技術，具有極高的亮度和短脈沖寬度。XFEL可用于研究材料的結構、動力學過程、化學反應等，在物理學、化學、生物學等領域具有廣泛的應用價值。德國在2005年率先建成開放德國漢堡電子同步加速器中心自由電子激光裝置（FLASH），美國隨后在2009年建成美國SLAC國家加速器實驗室直線加速器相干光源（LCLS）并在2010年向用戶開放該裝置。世界范圍內的主要自由電子激光裝置還包括：日本理化學研究所自由電子激光裝置（SCALA）、韓國浦項自由電子激光裝置（PAL-XFEL）和歐洲多個國家共建的歐洲X射線自由電子激光裝置（European-XFEL）等。
根據這些國外設施官方網站或設施隸屬實驗室官方網站的信息，筆者總結了它們在人員經費、人才結構、人才待遇和晉升方面的情況。
人員經費
在人員經費方面，國外的大設施會根據設施的生命周期特點來科學規劃設施的總體費用預算，而且非常重視運行期間所需要的人員費用，會在設施開放進入成熟期后逐漸增加人員費用預算。這樣的費用比例調整非常符合設施的生命周期發展——設施運行進入成熟期后會吸引更多的科學家來進行實驗，從而需要更多的專業技術人才輔助實驗進行。
在國外XFEL裝置中，歐洲European-XFEL裝置的費用預算信息最為全面，也非常具有代表性。該裝置總體建設預算約為12.5億歐元（2005年價值），預算資金來自歐盟各股東國及歐盟“地平線2020計劃”等第三方資金。2018年首次全年運行時，預算總額為1.696億歐元，其中1.176億歐元（69.3%）與運行有關。就其運行費而言，2018年為1.176億歐元、2019年為1.186億歐元、2020年為1.32億歐元、2021年為1.373億歐元。從European-XFEL 在2016—2020年期間每年預算中維護費、人員費和資產設備費的占比（圖2）可以看到，從2020年起人員費就成為占比最大的支出類別，為5 860萬歐元，占到44%，這一比例遠超國內幾乎所有大設施。
人員結構
在人員結構方面，國外的大設施重視科學家與其他專業人才的協同發展。一個具體表現是，當設施開始運營后，科研人員的數量會逐步上升并達到穩定。為了更好地支持和輔助科學家開展實驗，設施也會增加其他類型的人員，包括專業技術人員和管理人員等。等設施進入穩定期后，科學家與其他人才會基本達成1:1的比例。
例如，從European-XFEL開放后5年內（2016—2020年）的設施人員構成（圖3a）可看出：科學家的占比最大，從2016年的156人增加到了2020年的225人；工程師和技術人員從2016年的131人增加到了2020年的183人。管理人員從2016年的50人增加到了2020年的76人，增幅最大，達到52%。從PAL-XFEL開放后5年內（2017—2021年）的人員構成（圖3b）可看出，其中大約一半為科研人員，另有很大一部分技術人員，其占比從2017年的37%上升到了2小樹屋021年的42%。此外，PAL-XFEL的管理人員團隊較為穩定，約占總人數的10%。可以看到這兩個裝置將近一半的人員都是專業技術人員與管理人員。
與筆者團隊調研的國內某大設施主體相比，其目前的研究人員（包括教授序列和研究員序列人員）占比71%、工程師占比18%、行政管理人員占比11%。工程師和管理人員29%的占比遠低于國外同類型設施。值得注意的是，國內設施的工程技術人員可以選擇成為研究員序列人員，因此29%的數字低估了國內設施的工程人員和行政人員占比。但這也反映出“人才層次論”下國內專業工程技術人才面臨的困境，即同等條件下科研人員的待遇往往高于技術人員。
人才待遇和晉升
在人才待遇和晉升方面，國外大設施的科學家和其他專業人才的薪資并不存在明顯的差異。更重要的是，國外設施會根據不同類型人才的職業發展特點來設置崗位級差，為各類人才提供較清晰的職業發展路徑。
例如，European-XFEL的員工分為E1—E15共15個等級，且每個等級中又有6個不同級別，對應著不同的薪資水平（表1）。其中E5—E8級別的工作需要完成職業教育，E9—E12級的工作需要具有本科學位或專注于應用科學、工程技術或技術創新的應用技術大學學位，E13級以上的工作需要有碩士或博士學位。可以看到，在所有等級中，最高級別（6級）的薪水約為最低級別（1級）的1.2—1.5倍。這個差距較小，體現了歐洲在減少經濟社會差距、提供平等就業機會和薪酬待遇方面的成效。同一序列不同層級的薪資差距在美國更為明顯。根據LCLS的招聘信息，該設施的主管工程師有5個級別，其中最高級的年薪可以達到最低級的3.1倍（表2）。
國外XFEL設施的專業技術人員和管理人員薪資水平整體上較高，在European-XFEL和LCLS擁有博士學位的工程師的年薪可以達到6萬歐元或10萬美元以上。值得注意的是，與我國的情況不同，國外大設施工程技術人才的薪資并不比科研人員低。例如LCLS不同層級主管工程師的年薪可以達到大學助理教授或副教授的中位數水平。
總的來說，根據國外經驗，大設施需要根據設施的生命周期特點來合理規劃人員費用、結構以及專業技術人員的考核與晉升方案。此外，由于國外對大設施的考核往往涵蓋是否實現設施科學目標、設施運行情況、管理水平、人才培養、經費使用有效性等多個方面，大設施專業技術人員的考核并不會以專利數、論文數等指標簡單衡量。這些方面都非常值得我國的相關主管部門及政府決策部門借鑒參考。但也應該注意到，國外經驗需要根據我國國情因地制宜進行調整運用。例如，在設施的預算投入方面，地方財政支持可能會存在著資金匹配的難度。此外，在人才的等級收入差距設置方面，由于我國不同地區的發展水平和財政收入差異，較大的等級收入差距可能會加劇地區間人才儲備的不平衡。
結論與建議
雖然許多研究都強調了高水平人才對大設施效能發揮的重要性，但是這些研究主要集中在科研人才隊伍的建設上，缺少對大設施工程建設人才、實驗人才、設施運營管理人才等其他支撐力量的關注。基礎科研人員是科技創新的生產力，技術人員和管理人員則是實現生產力的重要生產關系。因此，在致力于建設體系化、高層次基礎研究人才培養平臺的同時，也要著眼于進一步完善大設施技術人員和管理人員的差異化評價和長周期支持機制，堅持走基于大型設施建設和發展的支撐人才自主培養之路，最大化發揮大設施的科學和社會效益。
結合國內調研結果和國外大設施的相關經驗，建議從大設施建設和運行期間人員經費支持、人才分類考核評價體系以及人才分類激勵方案3個方面進行改革。
根據大設施的生命周期，保障支撐設施人才隊伍發展的經費來源。建議充分借鑒國際同行的經驗，將大設施專業人才隊伍建設視為大設施管理的重要組成部分。這一點需要大設施的主管部門和依托單位重視除科研人才外的各類專業人才對設施高質量發展的重要性，充分認識到不同類型人才在設施不同發展階段的重要作用，并根據設施的生命周期適時增加對人員費用的投入。特別地，國家在設施建設期內可以考慮額外列支人員經費，或在大設施管理辦法中明確地方政府等設施主管單位、科研院所等設施建設依托單位在人員費上的配套支持，確保大設施的平穩建設。在設施運行期內，除了爭取設施主管部門和依托單位對人員編制和經費的支持及投入，大設施本身還可以聯合科學技術部、國家自然科學基金委員會、地方科學技術委員會等部門發展其他多渠道運行資金來源，包括科研項目經費、人才項目經費、企業資金等，以支持設施運行隊伍的穩定發展、保障設施的科學效益發揮。
建立科學合理的分類人才考核評價體系，提高大設施專業人才隊伍的穩定性和積極性。大設施的建設和運營有許多工程管理、技術攻關和實驗保障的內容，具有工程和科研的雙重性，應當充分考慮設施的建設和運行支撐人員隊伍的特點與需求，制定適應大設施發展規律的人員管理制度。具體來說，建議設施主管單位和依托單位設計靈活多樣的評價機制，以激勵不同類型的大設施專業人才發揮其專長和潛能。針對專注于技術研發或實驗保障、不發表論文的專業技術人員，應該制定與其任務完成情況相適宜的考核制度，以最大化大設施科學和社會效益為首要目標，發揮這類人員的潛能和積極性。在職稱評定上，設施主管部門和依托單位應消除職業歧視，為表現優秀的工程和技術人員提供更多晉升機會，激勵他們持續進步。對于管理設施建設和運行的專業人員，建議基于大設施工程管理的復雜性和重點難點，制定更符合其實際工作內容的考核指標，從管理角度提升大設施效能。
制訂行之有效的人才激勵方案，推動大設施專業人才隊伍的高質量發展。大設施的長期穩定發展離不開一支高水平的專業人員隊伍，更加離不開保障人才隊伍具備長期競爭力的制度設計。建議大設施支撐人員的隊伍建設不但要保障設施建設和運行中的人員經費，還要考慮給予高水平人才足夠的激勵與回報。設施主管部門和依托單位應該合理設置薪資待遇。為了吸引和留住頂尖的實驗科學家、技術工程師和設施管理者，我們建議適度提高崗位序列中的最高級別工資和職稱待遇。應堅持工程人才與科研人才并重的原則，為不同類別的大設施專業人才規劃清晰的職業發展路徑。為科研人才以外的大設施專業人才提供相對平等的學生培養機會和生活配套設施支持，以吸引更多高水平技術人員和管理人員積極參與國家大設施的建設與發展。
（作者：楊錫怡、周小宇，上海科技大學創業與管理學院；張玲玲，中國科學院大學經濟與管理學院 中國科學院大數據挖掘與知識管理重點實驗室 中國科學院大學；柳卸林，上海科技大學創業與管理學院 中國科學院大學經濟與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）